根据世界报业与新闻工作者协会在巴黎发布的“2010年世界收费日报发行量前100名排行榜”，中国有26家报纸（其中大陆25家，台湾1家）进入世界日报发行量百强行列[1]，从而成为世界上榜数最多的国家和日报总发行量最高的国家，继续保持世界报业第一大国的地位。[2]据统计，截至2010年5月，我国共拥有1937家报纸、9851家杂志，新闻出版业直接就业人数为449.7万人（不包含港澳台地区以及数字出版单位的就业人员）。与此不相协调的是，我国内地至今没有一个类似报业评议会的自律性组织。在“新闻评议会”的概念范畴里，目前只有一个地方性的北京市网络新闻评议会。那么，中国内地报业的自律是如何实现的？是否需要一个报业评议会？

一、中国内地报业的自律模式

1. “公约自律”模式

新闻专业主义要求新闻媒体必须客观公正地报道事实，并在为公众服务的基础上追求真理。这一内在要求，决定了新闻媒体必须加强自我约束，并建立行业规范。我国内地虽然至今没有一部《新闻法》，却有10部关于职业道德的行业规约。2010年8月，中国记协新闻战线“三项学习教育”活动领导小组（下文简称“三教办”）将其收入《中国新闻作者法律手册》一书，以此作为新闻界全行业自律的规约。

比如，2009年11月修订的《中国新闻工作者职业道德准则》中有以下自律条款：“坚决反对和抵制各种有偿新闻和有偿不闻行为，不利用职业之便谋取不正当利益，不利用新闻报导发泄私愤，不以任何名义索取、接受采访报导对象或利害关系人的财物或其他利益，不向采访报导对象提出工作以外的要求”；“维护采访报导对象的合法权益，尊重采访报导对象的正当要求，不揭个人隐私，不诽谤他人”。这一守则在《中国新闻工作法律手册》中被列入“新闻行业自律规范”，说明中国记协将其视为一个“公约”性质的自律守则。

当然，单靠这类公约来约束新闻工作者的行为，实现报业自律是不现实的。因为自律公约的内容客观上存在一定的滞后性。随着市场经济的发展和社会各阶层的利益多元化，近年来新闻界的不正之风愈演愈烈，尤其是有偿新闻、虚假报导、低俗之风、不良广告，更成为新闻界的“四大公害”。虽然有关公约一直处于动态的修改过程中，但仍不能与最新的媒介失范现象做到同步，从而使得报业从业者存在着“无约可守”的遗憾。比如，1999年12月8日中国报业协会发布的《报业自律公约》中，缺少报业经营者遵守职业道德的相关条款；2005年10月17日由中国摄影学会发布的《中国摄影工作者自律公约》，也没有不许拍摄裸露、尸体等令人产生反感镜头的条款。而世界各国和我国的港台地区的媒介自律公约都有类似的规定，例如，香港记协、香港摄影记者协会等单位共同制定的《新闻从业员专业操守守则》规定：“记者在拍摄意外事件时，应顾及受害人及其家属的感受，尽量把对他们的心理影响及伤害减到最低。”

2010年8月，获得“人民摄影金镜头组委会”金奖的照片《挟尸要价》（如图），因为暴露一具因救人牺牲的大学生尸体与表情，而遭到著名学者陈力丹、“韬奋新闻奖”获得者储瑞耕先生等人的质疑。但是，在《中国摄影工作者自律公约》确实找不到相关规定。由此看来，该照片虽然并不违反此一《公约》，但并不意味着作者遵守了职业道德。

单纯依靠“公约自律”的模式，往往因为缺少效力而难以起到应有的作用。因此，我国的“公约自律”模式，多多少少会包含一些行政命令的因素。例如，《中国新闻工作者职业道德准则》的“附则”规定：“对本《准则》，中国记协各级会员单位要结合实际制定相应实施细则，认真组织落实；全国新闻工作者要自觉执行；各级各专业记协要积极宣传和推动，欢迎社会各界监督。”这就使得这一自律性的公约具有了“他律”的性质。

郑保卫教授在《新闻战线》撰文认为：造成新闻界的公害横行的原因是多方面的，“缺少新闻行业自律的监督与仲裁机构也是原因之一。” 他认为：“虽然新闻行业内部已制定了不少行规行约，但由于缺少监督与仲裁机构，仅靠媒介机构和新闻从业者个人的自省、自查、自纠，许多违反职业道德、侵害法人和公民合法权益的行为往往得不到有效制止。”[3]

2.“宣教运动”模式

除“公约自律”模式外，中国内地报业的自律模式还包括中国记协与中宣部、新闻出版署等相关等部门联合发起的职业道德宣传教育活动。

负有“推动和监督新闻工作者遵纪守法”责任的中国记协，2003年与中共中央宣传部、广播电影电视总局、新闻出版总署联合发出通知，要求在新闻战线广泛深入地开展“三个代表”重要思想、马克思主义新闻观、职业精神职业道德的学习教育活动。要求新闻界通过这项活动，使各级新闻单位和广大新闻工作者增强用“三个代表”重要思想统领新闻工作的自觉性和坚定性，增强贯彻执行党的新闻工作方针原则的自觉性和坚定性，增强弘扬职业精神、恪守职业道德、维护队伍形象的自觉性和坚定性。为配合这项活动实施而于2003年成立的领导小组，成员单位包括中宣部、国务院新闻办、新闻出版总署、广电总局、全国记协等部门。2009年4月成立的“三教办”，机构常设在中国记协，负责推动行业自律和处理受众对报业及其他新闻媒体的投诉，延续了中国记协1997年设立的举报中心、自律维权处和1998年8月18日成立的“维护新闻工作者合法权益委员会”的功能。2009年成立以来至当年底，已通过电话、邮件、传真接受投诉260件，处理200件。

1997年1月23日，由中国记协发布的《关于建立新闻工作者接受社会监督制度的公告》，规定了受理与处理受众举报的程序，可用图表表示如下：

此外，新闻出版总署也有一个受理出版单位及个人违规违法活动举报的部门。据统计，新闻出版总署2008年查处社会举报780件，在山西霍宝干河煤矿记者"封口费"事件中处理58人。中国记协查处社会举报300多件。[4]

以上单位的工作虽然属于报业自律，但总的来看属于自上而下对报业进行管理与监督的范畴。中国记协常务副主席翟惠生认为，在职业道德方面，中国的新闻界实行的是“自律与他律相结合”的长效机制。但是，纵观中国报业多年来走过的路程，“他律”的成分似乎多于“自律”成分，即更多地通过自上而下而非行业之间彼此促进的途径；更多地通过行政的力量而非行业自律的力量来推动报业自律的。

2009年11月，中国记协有关负责人接受《光明日报》采访时表示：“明年上半年，将以“三项学习教育”活动为载体，组织中央和地方新闻单位进行集中学习，开展自我检查和评议，查找和解决在实际工作中违反职业道德的现象和问题，在全国新闻界掀起加强新闻职业道德建设的热潮。”类似“三项学习教育”的活动，颇似西方社会的“公众传播运动”（Public Communication Campaign，台湾又译“公共宣传”或“公共宣导”）。根据美国学者Rogers 与Storey 1987年的定义，“公众传播运动”是利用媒体、讯息以及有组织的系列媒介活动，在某一特定时期，达成一个广为接受的明确结论。[5] 美国学者Ronald E Rice 和 Charles K Atkin 认为，从目的来说，它是一个团体改变另一个团体的信念和行为的意图，多用于有争论的主题，比如针对堕胎的传播运动。[6]

“三项学习教育”的运作模式可以概括为：中国记协针对包括报业在内的新闻界突出存在的问题，综合运用通知、规定等“他律”手段，以及采取各种媒体联动宣传、公布投诉电话等方法所发起的宣传教育运动。它与西方的“公关传播运动”的相同之处，在于都是利用媒体掀起声势浩大的社会运动，并且以劝服目标人群为目标。不同之处在于：西方的“公众传播运动”是由社会组织发起；而我国内地的这种职业道德宣传教育运动则由官方或半官方的协会发起；西方的“公众传播运动”的目的，是反映大众诉求、引起社会重视并敦促公共官员采取措施；我国内地职业道德宣教运动的目的，在于阻遏新闻界的不正之风。它所展示的是新闻宣传管理部门所代表的大众的诉求。鉴于以上三个方面的不同，我国内地针对行业自律方面的宣教运动，可称为“中国式的公众传播运动”。

3.我国内地新闻界自律模式评价

我国内地报业在职业道德方面实行的是“自律与他律相结合”的模式，主导方式是由记者协会发起的宣教运动。这种做法的优点在于：

（1）利用官方的力量在全社会、全行业进行宣传教育，权威性强，可以起到即时的社会效果。

（2）为了响应有关部门的要求，各媒体一般都会推出固定栏目，形成较大的社会舆论，从而使举报与受理的结果可以获得新闻资源的保证，并得到全社会的支持。

（3）由于是全行业的学习教育运动，对于典型的投诉案例一般都会作公开处理，有的还会提交司法部门解决，效果较好。

这种机制的缺点是：

（1） 因为这种机制是以活动为载体，而非日常的长效机制，因此常被社会上理解为“一阵风”，在活动结束或活动的高潮过后，类似新闻界“四大害”的情况常会反弹。

（2） 在这样体制的长期作用下，报业习惯了从上到下的形式的“自律”，而不习惯真正的“自律”，不利于报业自觉的职业道德建设。

我国内地报业采取“公约自律”与“宣教运动”两种模式，而香港采取报业评议会的模式，主要在于社会制度的不同。香港实行的是资本主义制度，主流的本土报业都属于私人所有，不可能由政府发起社会运动来提高报界的职业道德水准；而内地实行的是社会主义制度，所有的主流报纸都归国有，业务上则由中宣部主管。当职业道德滑坡时，中宣部和中国记协可以运用官方的力量，在全社会发起一场声势浩大的“宣教运动”，以起到匡正时弊之效。因为这种活动几乎每年都有，报界已应接不暇，因此基本不会主动地提出成立一个报业评议会。

二、成立报评会的必要性及前景

早在2002年，郑保卫教授就在《新闻战线》撰文呼吁：“建立监督仲裁机构，强化行业自律机制”，并明确提出组建中国新闻评议会的建议与构想[7]，但是8年过去了，有关部门至今没有任何回应。但是，从全球的经验和实际工作来看，我国内地确有成立一个报业评议会的必要。

1. 专业的报评会在行业自律方面具有不可替代性

根据E. E. Dennis等在《大众传播的恒久话题》一书的观点，美国的媒介批评在历史上形成了三种模式，第一种就是大众标准或社会责任式的批评。批评的主体主要包括政府官员、新闻界代表和受众。这种形式，在英美国家的主要形式就是新闻评议会。

从全球报业评议会发展的历史来看，报业评议会成立的宗旨，是在维护新闻自由的前提下，接受大众的投诉，推动报业自律。这一理念来自报业的社会责任论。在“媒介商业化”浪潮的冲击下，报纸为了吸引读者眼球，大肆报导色、腥、煽的内容，甚至不惜侵犯个人隐私。西方报界普遍认为，如果采取自上而下的监管方式，很容易挫伤新闻自由，因此需要报业本行业间的自律。在这方面，英国报业评议会的选择很能说明问题。

从1946年成立皇家报业评议会，1953年成立报业评议总会（TheGeneral Council of the Press），1963年易名为报业评议会（The Press Council），英国的报业评议会体制经历了长期的探索。英国政府和民众认为，制定法令限制新闻自由终非上策，因此更倾向于让受众对媒介施加压力。这一理念促成了1991年英国“报刊投诉委员会”（即PCC）的成立。它取代了报业评议会的功能，专门处理公众投诉。2007年，一个特别的调查委员会认为，PCC目前这种报业自律的模式应该持续下去，而没有必要将其转化为一个法定的团体。[8]2009年，一个专门委员会在有关“报业标准、隐私与诽谤”的报告中说：“报业的自我规范要比法定的管制可取得多，因此应予持续。”

香港的报业评议会虽然也未争取到法定的地位，但在媒介自律方面已经取得不俗的成绩。据统计，报评会成立十年来，共收到了292宗公众对报刊不满的投诉及438次电话投诉及查询；投诉人次超过了1900人；报评会发出的公开谴责共18次。另一方面，法律改革委员会曾两次建议(1998年及2004年)成立官方的报业自律委员会，均不获社会人士支持。对此，香港报评会副主席张圭阳博士认为：“报评会的存在及价值，受到社会上的肯定。至今，报评会仍然是香港唯一接受公众对报刊投诉的非牟利民间团体。”[9]

2.成立报评会是职业道德的“冲突和解决策略”

根据辩证法的观点，自由报业的编者与读者之间是一对矛盾，它们常会因为利益问题而起冲突。“媒体商业化”使报业这种文化产业越来越像其他企业，更加关注新闻的可售卖性，而忽视新闻的质量和其所承载的社会责任。一些报刊常会打着“公众需要”的旗号，侵犯报道对象的隐私；还有些报刊常常因为对发行量的一味追求，而刊登渲染色情、暴力的内容，引起读者的反感。因此，在编辑与读者之间，常会产生基于道德观念和新闻理念的冲突。成立报业评议会处理公众的投诉，则是一个编读矛盾的“冲突和解决策略”（Conflict and Resolution Strategies，营销学术语）。

纵观英美的报评会发展史，处理读者投诉的工作目标都在报评会的发展过程中得到加强。1967年，《路易斯维尔信使新闻报》（louisville Courier-Journal，又译《路易斯维尔快递新闻报》）在美国首家实行读者代表制；1973年《哥伦比亚新闻学评论》带头支持成立了全国新闻评议会(The National News Council，又译“全国新闻理事会、全国新闻协会”)，但在1984年被“媒体监察人”（Press Ombudsman）制度所代替。如今，美国的报业评议会制度是地方性的报评会与各报内部的“自律专员”并存，这种报业自律专员，在《华盛顿邮报》叫“媒体监察人”（Ombudsman），在《纽约时报》叫“公共编辑”（Public Editor）。此外，它在美国还有“公评人”、“报评作家”、“内部评论家”或“传播媒介的评论家”等称呼。

我国内地各报没有类似美国的“媒体监察人”，也缺少专门受理读者对报纸内容投诉的渠道。《人民日报》等报纸会在编前会上将人民网收集的反馈意见传达给各部门的负责人，在一定程度上弥补了这个缺憾。但是，业界一般将其视为增强“报网互动”的一个例子，而非处理读者投诉的一个渠道。因为在《人民日报》的读者中，有相当一部分人不会同时选择浏览人民网。因此，报纸的网络版或由报纸建设的网站，只是承担了部分接受读者投诉的功能。

作为中共中央机关报的《人民日报》是中国报界一个极为特殊的例子，因为它是中国报业中最严肃、最权威的主流媒体的代表，它被读者投诉的几率，理论上远远低于属于“大众化报纸”的法制类、生活服务类报纸和都市报。但是，不论是何种类型的报纸，在实际运作中，都或多或少地存在着与读者需求的冲突。

一些报纸为了解决这种冲突，往往在“读者就是上帝”思想的引导下，丧失社会责任感，陷入被读者支配的“尾巴主义”。当单纯依靠自律公约来处理编读矛盾不能凑效时，就需要建立一个类似报业评议会的行业性专门组织。

3.成立报业评议会有利于个人隐私保护

我国目前尚无一部《隐私权保护法》或《个人信息保护法》。在这种专门的法律空缺情况下，势必造成媒体对个人隐私保护不力的情况。王利明教授认为：在网络时代，隐私权又有许多新的发展。“凡是涉及个人不愿为他人知道的私人的生活秘密，不管这些秘密的公开对个人造成的影响是积极的还是消极的，无论这些秘密是否具有商业价值，只要这些秘密不属于公共领域，不是法律和社会公共道德所必须要公开的信息，原则上都应当受到隐私权的保护。”[10]

近年来，我国报刊披露个人隐私，特别是侵犯公众人物的私生活的案例屡见不鲜。在法律保护不力的情况下，报业评议会的介入是一个值得推荐的方式。在香港报业评议会的三项日常工作[11]中，“处理有关报刊侵犯私隐的投诉”居于首位。而我国内地目前受理新闻媒体投诉的种类，主要集中于行业的不正之风，很少涉及报刊侵犯公民隐私权的投诉。如，2009年以来，“三教办”主要受理的是“媒体刊播虚假新闻，记者搞‘有偿新闻’或‘有偿不闻’，以及利用采编报道谋取其他不正当利益等违规行为”[12]。2010年3月，新闻出版总署设立投诉电话（010-65212787）时，发动群众所举报的“行业不正之风”，也是以上提及的“新闻公害”。[13]

郑保卫教授认为，针对法律鞭长莫及之处，“就需要有一个能够对新闻诉讼进行行业仲裁，并且能够监督媒介机构和新闻从业者实行行业自律的组织机构。当新闻侵权行为涉及的当事人向其提出申诉时，这个机构可以进行调查和听证，作出调解和仲裁，并监督涉及侵权的媒介机构和新闻从业人员作出检讨，纠正侵权行为，挽回不良影响。新闻评议会组织就可以承担这些职能和任务。”[14]

相对于报界缺少一个自律组织，中国的互联网自律组织却有长足的发展。2004年1月10日，中国互联网协会互联网新闻信息服务工作委员会成立了违法和不良信息举报中心，并设立了举报网站。该中心下设举报工作部、监看工作部、社会工作部和综合部4个部门。2006年 4月13日，北京网络新闻评议会宣告成立，这是中国大陆第一个以“新闻评议会”命名的媒介批评组织，表明了北京网络媒体对公众投诉的重视。

建议中国记协在北京网络评议会成功运行的基础上，借鉴香港报业评议会的运作模式，成立报业评议会。在操作策略上，应充分考虑到当前我国报业发展的实际情况，首先成立地方性的“首都报业评议会”或“都市报业评议会”，待取得一定的经验后，再成立一个全行业、全国性的报业评议会。

[1]陈中原：《2010年世界日报发行量前100名排行榜》，《新闻记者》2010年第9期，第12页。.

[2]http://www.dzwww.com/rollnews/sh/201008/t20100826_6624178.htm。

[3]郑保卫：《建立监督仲裁机构 强化行业自律机制》，《新闻战线》 2002年第8期。

[4]翟惠生：《加强新闻队伍建设的长效重要抓手》，http://zjjx.zjol.com.cn/05zjjx/system/2009/08/07/015732212_01.shtml

[5] Rogers, E. M., & Storey, J. D. (1987). Communication campaigns. In C. R. Berger & S.H. Chaffee (Eds.), Handbook of Communication Science (pp. 419-445).Newbury Park: Sage.

[6] Ronald E Rice & Charles K Atkin (2001). Public Communication campaigns. (pp. 5).CA: Sage.

[7]郑保卫：《建立监督仲裁机构 强化行业自律机制》，《新闻战线》 2002年第8期。

[8]http://www.pcc.org.uk/about/history.html

[9]张圭阳：《香港报业评议会的社会功能》：http://www.presscouncil.org.hk/ch/web_info.php?db=discussion&id=20

[10] 《王利明：隐私权的新发展》，http://www.acla.org.cn/pages/2008-4-29/s44538.html

[11] 是指“处理公众就报刊侵犯私隐、刊登色情淫亵、不雅或煽情的内容作出的投诉”。

[12] 《广电总局等三部门公布举报电话严查虚假、有偿新闻》，http://www.wenming.cn/2009-04/14/content_16251842.htm

[13] 《新闻出版总署要求禁止“有偿新闻”或“有偿不闻”》，http://cppcc.people.com.cn/GB/34952/11262677.html

[14]郑保卫：《建立监督仲裁机构 强化行业自律机制》，《新闻战线》 2002年第8期。

（作者王君超系清华大学华体会登录口 副教授，转自《中国报业》2010年第11期）